2016年12月25日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过了《全国人大常委会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》,国家监察体制改革试点工作在北京、山西、浙江三省市正式启动。在认真总结三省市开展国家监察体制改革试点工作经验的基础上,2017年11月4日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过了《全国人大常委会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》,国家监察体制改革试点工作在全国推开。国家监察体制改革是推动全面从严治党向纵深发展的重大战略举措,对于健全中国特色国家监察体制,强化党和国家自我监督具有重大意义。国家监察体制改革与检察机关有着千丝万缕的联系,在监察体制改革的大背景下,检察机关如何通过改革和发展强化监督是必须要面对的问题。
一、监察体制改革后检察机关的定位
国家监察体制改革的一项重要内容是,将检察机关的职务犯罪侦查和预防职能整合至国家监察委员会。由于在国家发展的任何特定时段,权力都可以假定为一个恒量或常量,虽然它事实上总是处在变化之中。因此,新增加国家机关权力的设定和行使,会对原有的国家权力横向和纵向配置格局产生广泛影响。[参见童之伟:《将监察体制改革全程纳入法治轨道之方略》,载《法学》2016年第12期。]随着职务犯罪侦查和预防机构、人员等划归监察委员会,检察机关的职权配置发生了重大的结构性变化。对此,有人对检察机关的“国家法律监督机关”性质提出了质疑;但也有学者认为,“从表面看,时下的历史变局貌似是在削弱检察机关的政治品阶,但此种观点却未必能经得起现实的推敲。恰恰相反,这场深刻变革或许已为检察机关内部关系的理顺提供了某种契机,并可因此激活检察机关的权能价值。”[李奋飞:《检察再造论——以职务犯罪侦查权的转隶为基点》,载《政法论坛》2018年第1期。]而且,“主流观点认为检察机关应按照‘国家法律监督机关’的宪法定位,以参与型监督理念和体系化监督思路完善检察监督职能。”[谢鹏程、彭玉:《检察理论:紧贴改革实践、把握时代机遇》,载《检察日报》2018年1月7日,第3版。]
笔者认为,检察机关职务犯罪侦查和预防机构、人员转隶至国家监察委员会后,没有改变、也不会取代检察机关作为“国家法律监督机关”的属性和地位。因为不仅宪法第一百二十九条关于“人民检察院是国家的法律监督机关”之条文并未修改,而且目前监察委员会的监督职能范围也不足以对检察机关法律监督范围带来实质性影响,职务犯罪侦查、预防职能转隶后,检察机关的诉讼监督职能都还在,从立案监督到刑事执行监督,一项监督职能也没少。而且,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出,要“完善检察机关行使监督权的法律制度,加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督”。
“监察体制改革的目的并不是要剥夺检察院的监督权和法律监督机关的地位,而是要通过新设监察委员会来全方位规范和制约公权力的运行。对检察院而言,则不妨以监察体制改革为契机,加强和完善自己的监督职能。”[夏金莱:《论监察体制改革背景下的监察权与检察权》,载《政治与法律》2017年第8期。]在当前监察体制改革背景下,可以从以下几个方面着手强化检察监督:
(一)从监督理念上寻求突破
如果说制度是骨骼,那么理念则是血肉和灵魂,制度生成和实践必须从精神理念中获得统摄和支撑。国家监察体制改革后,检察机关和检察人员要扭转依赖职务犯罪侦查手段进行监督的理念,破除“侦查权至上”的迷信思维,消除对侦查权的盲目依赖。要理性看待检察职能的局部限缩,破除倚重职务犯罪侦查手段作为后盾推进法律监督工作的思维定势,重新审视和评价法律监督资源,充分发挥好现有法律监督职能和手段的效能。众所周知,美国最高法院具有很高的司法权威,但其自身不仅没有侦查权,甚至连类似我国法院执行局这样的机构都没有,可这丝毫不影响其办案效果和司法权威。
监察委员会成立后,“检察人必须树立正确的履职理念,法律监督并不一定非要以侦查权作为支撑”。[王玄玮:《挑战与机遇:“监察委员会”时代的检察机关》,载《民主与法制时报》2017年1月5日第7版。]因此,在国家监察体制改革的背景下,检察机关要强化法律监督,必须首先要打破固有的思维模式,从依靠侦查手段作后盾转变为依靠检察监督的公正、合理、规范来提升监督权威。检察机关只要坚守宪法定位,保持战略定力,坚定工作信心,积极顺应改革发展要求,着力加强法律赋予的各项监督职责,突破监督重点,即使没有职务犯罪侦查权,其地位也不会因职务犯罪侦查权的划转而减损,必将在全面推进依法治国进程中继续发挥不可替代的特殊作用。
(二)从监督实效上寻求突破
法律监督的生命力在于监督的质量和实效。监察体制改革后,尽管检察机关作为法律监督机关的根本属性没有发生改变,但检察机关原来具有的职务犯罪侦查权向来被外界视为检察院的“拳头”和检察监督的后盾,当下必须重新思考检察监督如何发展才能保证监督真正发挥实效。从检察机关内部管理而言,不论在检察官绩效考核标准上,还是在上级院对下级院的业务考评中,应由重数量转变为重质量、重效果,更加注重精准监督和有效监督。从检察机关外部而言,全社会都要树立法治思维,支持检察机关依法独立公正办案,为强化检察监督营造良好的社会氛围。
另一方面,为增强监督实效,检察机关必须对监督范围保持清醒的认识。检察监督是有限监督而不是“包打天下”,有些基层检察机关过度延伸监督触角,进行“摊大饼”式的全方位监督,与检察机关的职能定位、司法资源不相适应,客观上弱化了法律监督的效果。检察机关应当在保证依法全面履行法定职能的前提下,量力而行,发挥自身优势,精准监督,把有限的监督资源集中放在监督重点上,提高监督实效,强化监督权威,尽可能“多出精品、少出庸品”。同时,检察机关必须多措并举最大限度释放内在潜藏的监督能量,提升监督公信力,必要时可借助党委、人大、监委、政府相关部门及媒体力量。例如,由于宪法规定检察机关要对产生它的机关负责,所以对拒不接受正当检察建议的情况,检察机关可向人大及其常委会报告,也可以向相关单位建议更换监督对象的具体事项承办人。检察机关在监督过程中,如果发现渎职等线索,可以向监察委员会移送。
(三)从监督重点上寻求突破
1.积极推进公益诉讼。
