[摘要]近年来，我国城市群之间的联系与合作不断加强，成为推动区域发展的核心力量，伴随而来的则是大量公共问题逐渐突破地理空间的界限，呈现出区域性的特征，制约着城市群区域整体利益的实现。城市群区域公共问题，从根本上说就是区域公共物品在城市群内的供给问题。为此迫切要求建立与区域公共物品自身特征相契合的供给机制，针对区域公共物品跨越组织性质、跨越地理空间、跨越行政边界的特征，构建包括制度保障、公私合作、整体性政府间关系在内的多中心供给方式，并从环境条件、制度设计、组织架构、操作策略和结果评估等环节建立良好的区域合作治理机制，构建城市群区域伙伴关系和实现制度性的集体行动。
[关键词]区域治理;区域公共物品;城市群;合作供给
[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2015)09-0006-07
一、引言
在经济全球化和区域一体化的浪潮中，区域乃至全球的相互依赖性空前加强，经济和社会的发展日趋复杂，公共事务和公共问题也开始突破原有行政区划的边界，表现出强烈的“外部性”和“区域性”，由此引发区域环境下的治理难题，区域治理也应运而生。与传统的行政区行政相比，区域治理“突破了以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失，成为‘复杂性社会’下区域公共问题治理的基本框架”。[1]在我国改革步入深水期，城市化率突破50%，进入城市化发展转型的新阶段的情况下，城市群已成为我国区域发展的核心动力，在区域合作机制建设、推动区域经济可持续发展中发挥着不可替代的作用。解决城市群中所面临的区域治理难题，已成为当前我国推进区域治理和构建区域合作机制的重要导向力量。
近年来，我国城市群发展中的区域公共问题愈发突出。城市之间恶性竞争愈演愈烈，对于短期内获益可观的基础设施建设和项目投入一哄而上，而对于成本高、获益慢的项目则少人问津;城市政府在区域环境保护和污染治理方面，倾向“以邻为壑”而非“与邻为善”，邻避现象突出导致区域治理呈现碎片化;区域发展缺少具有统筹性和规范性和的制度建设和协议共识，缺乏具有执行力和有效性的集体行动。这些问题的呈现，对于行之有效的区域治理提出了迫切的现实需求，学术界对于区域治理的研究热情也日益高涨。
区域公共问题的出现，从根本上说就是区域公共物品和区域公共服务供给的低效。而区域合作机制的缺失，则是制约区域公共物品和公共服务有效提供的瓶颈。城市群区域公共问题表现出的“外溢化”和“无界化”，实质上就是区域公共物品和公共服务在空间层面上所表现出来的供给、配置和协调问题。学者们纷纷从各自的研究视角出发，提出了实现解决区域公共物品有效供给、解决区域公共问题、推进区域合作治理的改革思路。
有的学者遵循着多中心供给的思路，认为单一主体提供公共产品、不可避免地会出现市场失灵、政府失灵或志愿失灵等问题，而政府、市场、社会的共同参与和协作的多元供给格局才是提供区域公共产品，解决区域公共问题的有效途径。为此，在制度层面，强调通过合理界定政府职能，由市场和社会承接部分能够转移出来的政府职能，以提高政府行政效率;在组织层面，强调树立政府、企业、社会组织之间平等合作的伙伴关系，构建三方之间良好的沟通协调机制;在操作层面，强调借鉴和引入企业内部行之有效的管理技术和管理手段，在公共物品和公共服务的供给中引入竞争机制。然而，区域公共物品供给相较于传统的公共物品供给，呈现出空间性和行政跨域性特征，更加强调多政府主体间合作的实现，而传统的多中心供给观点在这一点上着墨不多。
还有的学者则从更加宏观的国际视野考察国家在区域公共物品的有效供给中的角色。这一思路基于奥尔森提出的“国际公共产品”概念，根据国际公共产品的外溢范围大小，分为全球公共产品、区域公共产品和国内公共产品。并且主张对于全球性和区域性的公共产品，其供给方式主要有国际社会中经济和政治地位处于优势的“领导国”承担供给的“霸权稳定论”以及主张多国根据共识性的规范原则，制定行动准则通力合作的“国际机制论”;而国内公共产品则由本国政府承担提供职责。[2]这一观点着眼于国际政治的视野，更关注主权国家之间的合作机制构建，而对于主权国家内存在的行政层级体系以及政府和企业、社会之间的复杂关系给予的关注较少。
以上两种研究路径和研究成果，对于保障区域公共物品供给、推动区域合作的实现发挥了重要的理论和实践价值，但在解决城市群区域公共物品的供给困境中依旧存在一定不足，我们还需要回归区域公共物品本质属性去把握区域公共物品的供给特征。在我国城市群发展中，区域公共物品和公共服务呈现出典型的跨越行政边界的空间特征，复杂多样的区域公共问题，归根结底是区域内的行政问题，即区域现行的管理体制和管理机制无法承担区域公共物品和公共服务的供给职能。因此，探讨城市群区域公共问题的解决路径，必须首先从区域公共物品自身的特征属性出发，考察与之相契合的供给机制构建，进而实现问题导向的城市群区域合作治理。
二、城市群区域公共物品的内涵与供给特点
(一)城市群区域公共物品的内涵
区域公共物品是一种特殊的公共物品。所谓公共物品，根据萨缪尔森的经典定义，是指具有非竞争性与非排他性的物品。[3]而随着城市之间联系日益密切，城市群区域公共事务日趋复杂，公共物品的需求和供给逐渐呈现出范围不断扩大与跨越边界的特征，逐渐超越地理区域、经济区域及行政区域。
学界也往往基于“跨域性”来界定区域公共物品。美洲开发银行经济学家安东尼·埃斯特瓦多道尔提出“区域公共产品是指其利益惠及一个确定的区域的公共产品”。[4]陈文理则认为，“某项公共产品是否跨越单个主体的管辖范围，是否具有超越单一主体管辖地区的外部性是判断其是否成为区域公共产品的主要标准”。根据区域范围的大小，也即区域公共物品外部性的溢出范围，可以将区域公共物品划分为全球性公共物品、国家或地区之间的大区域公共物品、单一主权国家或地区的公共物品、国内地区间的小区域公共物品以及地方性公共物品。[5]
由于目前城市群是我国城市发展和区域演化的重要形态，也是我国区域发展的核心动力，区域公共物品供给的困境也在城市群范围内表现得最为集中，因此本文对区域公共物品供给和区域合作的研究也聚焦于城市群区域。而目前我国制约区域发展的瓶颈源自区域内的行政问题，行政区域是我国区域的一种主要形态，也是我国行政管理体制和行政活动的基本单元，城市群区域公共问题也更多呈现出跨越多个城市行政区域的特点。因此，本文界定的区域公共物品，是指在一国主权范围内，城市群内跨越两个以上不同或相同层级行政区划的公共物品。区域公共物品反映了在城市群内，公共物品的供给超出单一城市的地理空间，涉及各城市相互联系、相互影响的经济社会网络，同时模糊城市政府之间的行政边界，跨越了不同性质的组织边界。
(二)城市群区域公共物品的供给特点
