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中美在中国履行入世承诺上的分歧及其根源
文/苏庆义
中美在中国履行加入世界贸易组织（WTO）承诺方面存在较大分歧。美国贸易代表办公室（USTR）近几年向国会提交的关于中国履行入世承诺情况的报告，均表达了对中国履行入世承诺的“失望情绪”，并认为当初支持中国入世是一个错误的决定。但中国对此表示不认可。中国认为自己加入世贸组织以来，严格遵守规则，认真履行义务。早在2011年，中国政府就曾发布白皮书，宣布入世承诺全部履行完毕。今年6月28日，中国又专门发布《中国与世界贸易组织》白皮书，阐述自身履行入世承诺的情况。中美在中国履行入世承诺问题上的说法可谓存在天壤之别。
按道理来讲，不止中美之间，任何WTO成员在中国履行入世承诺方面都不应该与中国存在分歧。第一，中国在2001年入世时做了哪些承诺应该是很清楚的，白纸黑字，有文件可查。中国的入世承诺存在于三个文件中：以《中国入世协定书》为主，并辅之两份《中国入世工作组报告》。两份《中国入世工作组报告》写明了中国在服务业领域开放的承诺，《中国入世协定书》则全面阐述了中国在服务业领域之外的承诺。第二，中国入世多年之后，在这些领域的实际情况也应该是很清楚的，开放的程度是否符合承诺、是否按照时间表执行了承诺、在所承诺的领域是否做了改正，这些都不应该存在争议。第三，从2006年开始，WTO都会对中国进行两年一次的贸易政策审议，任何WTO成员都可以在WTO框架内对中国履行入世承诺的情况进行监督，如果对中国有异议，可以在WTO审议机制内进行解决。而且WTO本身有争端解决机制，也可以运用WTO争端解决机制让中国作出改正。
令人疑惑的是，在众多WTO成员中，为何只有美国指责中国未履行入世承诺呢？如果中国确实未履行入世承诺，应该是所有的WTO成员、至少是大部分成员都会不满，并指责中国。可事实是，只有美国指责中国未履行入世承诺，其他个别WTO成员顶多是有一些不满情绪。
关于中国履行入世承诺的情况，对于中国而言，涉及中国是否遵守多边贸易规则问题，更大一点讲，涉及中国的国际形象。对于美国而言，则涉及其是否真正根据多边贸易规则约束中国，不然就是另有它图。在当前中美经贸关系日益紧张的背景下，以及多边贸易体制遭遇前所未有的挑战之时，非常有必要就此问题进行深入讨论。
主要是因为中国的现状不符合美国的利益
中国在阐释其履行入世承诺的情况时，主要根据自身当初的承诺和目前执行的情况进行对比。这样的方法是可证伪的，即，中国的说法如果不对，WTO成员并不难反驳。正因为如此，中国可以大胆地说，中国履行了入世承诺。事实上，国际社会正是基于该方法，普遍得出中国履行了入世承诺的结论，非常认可中国对入世承诺的履行。
美国对该问题的阐释则不同。总体而言，美国主要基于中国的现状，得出中国是否遵守规则的结论；至于中国违反了哪条具体的WTO规则，这条规则是WTO规则还是美国自身设定的“美国规则”，则无法阐释清楚。基于今年USTR向国会提交的关于中国履行入世承诺情况的最新报告，试举三例：
例一：产业政策领域。该报告指责中国出台的一系列产业政策限制了进口、外国企业，让包括中国国有企业在内的众多国内企业受益。这些产业政策包括技术转让、“中国制造2025”、本土创新、投资限制、补贴、出口限制等。但该报告并未指出中国的技术转让政策违背了哪一条WTO规则，仅在指责之余表明其将通过301调查处理此事。对“中国制造2025”的误解则更深，该报告认为“中国制造2025”是为了让中国企业在中国市场上取代外国技术并占领国际市场，认为中国政府为此出台的政策是其他WTO成员不曾使用的。这一指责毫无道理，首先，任何国家包括发达的美国都不会拒绝使用外国技术；其次，其他WTO成员不使用相关政策，不代表中国就违背了规则。更何况，中国也不太可能创新出尚无任何WTO成员使用的政策。该报告对中国本土创新的指责更让人无法理解，一个国家致力于本土创新难道有错？该报告对中国投资限制的指责也没有讲中国违背了哪些规则。任何国家包括美国都对外资存在限制，为何美国无视其他国家对它的指责而去指责中国呢？该报告关于中国加入政府采购协定（GPA）的指责也毫无道理。中国当初是承诺了加入GPA谈判，但是谈判必然有一个过程。该报告还无视中国在出价上的不断改进，以及美国自身对要价也需要改善，指责中国对出价清单的改进不符合其要价。事实上，中国已经提交了六次出价，并达到了GPA成员的平均开放水平，但GPA成员、尤其是美国对中国的期待太高。
例二：该报告首先承认中国基于WTO的《与贸易相关的知识产权协定》（TRIPS）修改了自身关于知识产权方面的法律法规，然而话锋一转，该报告认为，中国目前的知识产权保护程度仍然对美国出口和投资造成了限制，并基于此将中国列入USTR的《2017年特别301报告》的优先观察国。在WTO规则下，关于知识产权的规则就是TRIPS，既然美国已经承认中国遵守了该规则，就没有理由在知识产权领域对中国发难。其理由仅仅是中国目前的保护知识产权的程度对美国自身造成了负面影响，这是典型的“美国优先”原则。按此逻辑，任何WTO成员如果觉得对方对自身造成了障碍，而不管该障碍的产生是否由于破坏规则所致，都可以指责对方不遵守WTO规则。
例三：服务业开放问题。该报告认为，尽管美国对中国的服务贸易保持了380亿美元的顺差，但美国占中国服务进口的份额未达到其占全球市场的平均份额，所以中国在服务业领域存在诸多限制。该报告认为中国许多服务行业的开放程度还不够大。很显然，该报告仅仅从美国自身利益角度进行考虑，其目的是进一步打开中国服务业市场。其对中国服务业领域的指责并非基于中国当初的入世承诺，而是基于目前的开放程度无法达到美国理想中的程度。美国对中国的银行、保险、电信等诸多服务业领域限制的指责都未提到WTO规则。而中国，近期则不断表达主动开放金融业和服务业的决心。比如4月，中国人民银行行长易纲在博鳌亚洲论坛上宣布，今年要推出十多项金融开放重磅措施。
