□ 江宁区改革发展研究中心课题组
经济发达镇改革是提升国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。针对基层改革困境，试点镇、街应对照改革要求，因地制宜重点从执行环节入手，着力破解改革难题。
经济发达镇改革是提升国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。2018年《深化党和国家机构改革方案》明确，借鉴经济发达镇行政管理体制改革试点经验，适应街道、乡镇工作特点和便民服务需要，构建简约高效的基层管理体制。2019年《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》的出台进一步推动此项改革落地生根。
现实困境 经济发达镇改革尚存诸多难点
从目前试点情况看，基层改革过程尚存在诸多难点，值得深入研究探讨。
权限向下“放多少”。精准赋权难。根据国务院的相关要求，各省市纷纷取消和下放涵盖民政、劳保、卫计等多个领域的行政审批权，试点中发现不同区位的镇、街对权限向下“放多少”“放哪些”态度不一。部分权限承接难。特别是涉及到国土、环保等专业性强的部门权限，基层操作困难。部分权限“后台”运行机制尚未理顺，出现无人对接、无能力对接以及权力承接不到位的状况。
属地管理“权责分离”。试点镇、街大多只承接了监督检查权，而行政处罚、行政强制等执法权限行使主体依然是各职能部门，大大削弱了属地执法力度。诸如环卫、清洗、广告等日常执法频率高、与群众生产生活密切相关的备案、审批权限，部门审批和属地管理部分标准存在出入，实际操作中容易产生矛盾。随着属地管理职责的加大，镇、街“权小责大”问题日益凸显。
多重管理“协调乏力”。区县层面缺少统一调度中心，各条口检查和执法权限的下放和资源保障工作均由各行政主管部门具体实施，存在着各自为政的状况。镇、街执法管理和考核往往是“一对多”，协调乏力的现实影响城市基层治理的效率。
身份壁垒“难打破”。镇、街混编混岗现象普遍，“同工不同身份”“同工不同酬劳”问题突出。“下沉”人员的用管分离。伴随基层审批和执法力量的整合，部分行政部门的人员被下派到镇、街，其编制和工资关系却未相应转移，一方面“管事担责但不管人”的状况影响基层改革的积极性；另一方面用管分离也阻碍了下派人员的职业晋升和表彰等，工作积极性受到影响。
发展路径 从执行环节入手，着力破解改革难题
针对基层改革困境，试点镇、街应对照改革要求，因地制宜重点从执行环节入手，着力破解改革难题。
加强“上下互动”。在赋权中，要综合考虑经济发达镇、街的实际需求与承接能力，经济社会发展状况，与区委区政府驻地街道的地理距离，以及具体权限的系统配套等。调研了解，江宁试点街道均希望在其所辖偏远社区设立便民服务分中心，以进一步辐射周边。要建立动态调整机制，对实际运行中无法有效承接的权限进行适时调整，做到精准赋权，一街一策。
做好“高位协调”。目前江苏省出台《关于深化综合行政执法体制改革的指导意见》，对镇、街执法体制改革提出了框架性意见，并给予政策性支持。区县层面需积极协调省市法制部门支持试点镇、街享有部分行政处罚、行政强制等执法权限。试点镇、街层面需加强自身执法队伍建设。注重“外引内修”，既要用好上级下派专业执法人员，又要选派骨干充实到执法队伍，并通过业务培训，获取执法资质。
推动“多网合一”。针对基层执法多头管理、多重考核、协调乏力的现状，在试点区县层面构建互联共享的大数据平台，建设集网格化管理指挥、行政服务监管、综合执法协调和应急管理联动于一体的综合管理服务指挥中心。试点镇、街统筹推进基层综合行政执法改革和全要素网格化试点深度融合，构建区街村三级治理和巡办联动机制。
打破“身份壁垒”。创新基层人员编制和待遇管理，激发基层改革活力。建议试点镇、街机构职能调整后，工作人员统一使用、分类管理，统一考核、统一待遇。对“下沉”人员实行属地管理，做到权随事转、人随事转、钱随事转，使基层有人有物有权，保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办。
