盘活财政存量资金研究(1)：财政“小口袋”知多少

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2019年我国积极财政政策加力提效，收入端实施更大规模的减税降费，全年减轻企业税收和社保缴费负担近2 万亿元；支出端扩大财政支出规模，预算安排财政支出超过23 万亿元，增长6.5%。在此背景下，市场普遍关心收支平衡之间的矛盾如何解决，维持全年2.76 万亿的财政赤字，是否意味着财政支出相应基建增速有所承压？事实上，中国预算体系中存在一个用于平滑实际收支差额与赤字之间缺口的机制，该机制即为财政“小口袋”。故财政支出和赤字之间的平衡问题，某种程度上等价于财政小口袋“余粮”还有多少的问题。

    什么是财政“小口袋”，为什么重要？财政小口袋关系中国财税体系历史富余资金如何有机管理，并对收支丰欠年份进行平滑。

    除了政府债券弥补之外，一般公共财政收支缺口的平滑有赖于其他资金补充，这一平滑机制即为财政小口袋。严格来讲，财政小口袋并非特指某个具体账户，而是指一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算三个“账本”以及预算稳定调节基金共四个账户之间资金调用及相应的会计处理规则。在合理有序的资金调用规则下，一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算这三本账的富余资金能够合理有效地集中管理起来，并对公共财政收支缺口进行跨年平衡。往往在公共财政实际收支缺口较大年份，通过从财政小口袋调入资金来填补缺口。目前减税降费和积极财政背景下，财政小口袋的余粮决定了赤字率刚性约束条件下实际收支差额能够打开多大空间。

    财政小口袋资金如何运行？估算财政小口袋存量资金规模之前，我们必须首先理清财政小口袋的资金来源与去向。

    财政小口袋补充一般公共财政收入有三种方式：一般公共预算口径顺接的结转结余资金使用；预算稳定调节基金调入；政府性基金预算和国有资本经营预算调入。2015 年后财政小口袋补充公共财政收入的方式发生两点变化。第一，财政小口袋补充一般公共财政收入的力度明显加大，主要是地方加大了调入资金规模。第二，2016 年财政小口袋补充公共财政收入增加了新方式，即政府性基金预算和国有资本经营预算调入。

    我们详细拆解了三本账的历史结余结转资金（一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算），如何在既定规则下通过三个方式（结转结余资金使用、预算稳定调节基金调入以及政府性基金预算和国有资本经营预算调入）补充公共财政收入，并平滑公共财政收支缺口。值得注意的是，目前财政小口袋资金来源方式并未完全透明，具体调入规则及是否有其他资金来源，尚待进一步明确。

    目前财政小口袋还有多少余粮？财政小口袋存量资金有两种匡算方法，一是匡算三本账历史结转结余资金滚存余额，作为财政小口袋存量的上限。毕竟在无新增资金来源规则下，能够补充公共财政收入的最大资金规模莫过于此。二是匡算预算稳定调节基金的存量规模，这是财政小口袋能够补充公共财政收入的下限。

    当前财政小口袋余粮规模指向无需过度担心2019 年财政支出承压。按保守和中性原则估算得到三个存量规模。财政小口袋存量上限（保守）0.8 万亿元，财政小口袋存量上限（中性）1.8 万亿元，财政小口袋存量下限（保守）3764 亿元。有两点指向：一，假设其他条件不变，极小值意味着实际收支差额可以至少打开约14%空间；二，即便假设无其他新增财政资金补充来源，1.8 万亿存量规模大致可以覆盖2019 年企业税收和社保费用减免金额，无需太过压缩财政支出。

    核心假设风险：政策调控超预期，外部环境变化超预期