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加快城投公司转型 化解地方债务风险 维护地方金融安全(二)

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三、城投公司在化解地方债务,维护金融安全的作用举足轻重

如前文所述,地方政府融资平台的债务问题牵一发而动全身,不仅仅影响到平台公司和地方政府的财政安全,也进一步会影响到国家金融系统的稳定和百姓的生活稳定与改善。党的十九大报告指出,要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战。防控系统性金融风险是防范化解金融风险的重中之重,而地方债务风险的防控则是防控系统性金融风险的关键。作为地方债务风险中的薄弱环节,融资平台通过转型实现风险防范和健康发展成为今后一段时间中国社会必须要解决的重要任务之一。

地方政府的债务问题需要整个国家自上而下进行统筹协调和推进改革,2022 年 4 月 6 日人民银行就《中华人民共和国金融稳定法(草稿征求意见稿)》公开征求意见,对金融稳定进行顶层设计和统筹协调,特别强调要压实地方政府的属地和维稳责任,压实金融监管部门的监管责任。在学术讨论方面,有的学者提出以财政赤字货币化的方式解决地方政府的总体债务。涉及国家财税和金融方面的顶层设计不是本文研究的重点,本文认为在今后相当长一段时间,地方城投公司仍将成为地方政府债务化解的主要力量,城投公司需在发展谋转型,继续在地方政府债务化解、保证地方民生等方面发挥积极作用。

(一)地方城投公司的优劣势分析

1. 优势分析

体制优势:城投公司为地方国有企业,党委的集中统一领导在企业中发挥重要作用。在现有的宏观形势下,城投公司仍然肩负着区域经济发展、改善民生和化解债务的重要任务,在相当长的一段时间仍有存在的必要性与合理性。

资源优势:城投公司与地方政府深度绑定,可以低成本甚至无成本获取地方政府的各种优势资源的支持(包括金融资源);

规模优势:每家城投公司的规模都至少在百亿元以上,公司规模大,意味着公司承担的任务多,对接的资源多,业务的发展机会多;

市场优势:城投公司由于均为地方国有企业,主要领导大都来自地方政府,对地方市场需求的了解具有不可比拟的优势。

2. 劣势分析

债务压力巨大:由于多年的过度举债,地方城投公司债务负担巨大,大部分城投公司的债务率均超过 40%(甚至更高),有价值资产大多用来抵押和质押融资。融资环境进一步恶化,与地方政府信用切割,金融机构投资标准提高等因素进一步加大了城投公司的债务负担。

与地方政府权责不清:长期以来城投公司在内部管理上同政府部门难以实现有效的分割,现代企业制度迟迟不能建立导致的公司运营不独立,人员任免行政化和绩效考核激励不足,主要表现在如下三方面:一是在公司管理上,大多数城投公司只具备了形式上的独立法人结构,但未建立完整的法人治理结构,主要经营管理层多为地方政府部门领导兼任,虽然逐步建立专门的经营管理层,但仍由地方政府指派,经营上并未获得有效授权;二是,在公司经营上,由于管理上的不独立,公司的经营大都为分担政府的基础设施建设职能及融资职能,公司盈利水平低;三是,在人员任命上,城投公司的主要负责人和财务人员主要由地方政府指派,人员变动采取任期制且变动相对频繁。这一方面使得融资平台的决策层在双重兼任甚至多重职务的情形下,负责人受干部管理制度约束,受实现融资平台功能影响,以完成政府交办任务为目标,并不考虑公司自身发展和经济效益。绩效考核和奖惩制度缺失,对员工激励不足,且新业务拓展压力较小,平台内也缺乏系统的培训和晋升通道。同时,行政化的人员来源也使得转型中建立市场化的人力资源体系建立受到一定的阻碍,如何处理转型阶段已有人员归属是可能是城投转型最难以解决的问题。

战略方向不清晰:虽然城投公司已经失去了地方政府的融资平台功能,但公司经营内容和发展方向上的抉择取舍,其市场定位必须重新调整和明确。然而,转型前形成的资产管理制度同市场化管理的要求并不适应,对资产盈利能力和资金来源与使用并不敏感,风险预警管理机制普遍缺失,不熟悉新增业务和新开拓市场,这些都导致城投公司尚未形成清晰的战略转型方向。

(二)城投公司在化解地方债务,维护地方金融安全的地位和作用

虽然形势已经非常明确,地方城投公司的政府色彩将逐渐消退,越来越等同于本级国有企业。但由于城投公司债务短期仍具化解压力,地方城投市场化改革仍需要较长的过渡期,在 " 财政紧平衡 " 的状态下,地方城投仍是调节地方投资不可或缺的重要一环。特别在疫情时期,很多城投公司都承担了疫情防控的任务,承接了与疫情防控相关的债务。

正所谓,重任思城投、化债需城投、发展靠城投。笔者认为地方城投公司在相当长一段时期内,在市场化转型发展的大背景下,仍将在化解地方债务,维护地方金融安全稳定、发展地方经济等方面发挥重要作用。

四、地方城投公司转型发展思路建议

讨论城投公司的转型发展,本质上是在讨论一个依据《公司法》注册的公司在一定的约束条件下如何盈利的问题,每个企业情况千差万别,没有固定的模式可以照搬照抄。因此,本文仅提出城投公司债务化解和转型发展的基本思路。各城投公司需根据自身实际情况,具体进行分析。

结合对地方城投公司的优劣势分析,笔者提出城投公司的转型发展的基本思路为:一个榜样、三个坚持、五项举措。即:

一个榜样:以央企改革为榜样;

三个坚持:坚持依法合规、市场化经营和政企分开的原则;

五项举措:一是着力在发展中化解债务;二是主体整合平稳淘汰弱体机构;三是依资源禀赋构建企业战略;四是引入社会资本完善法人治理结构、五是关键岗位市场化选人用人等五个方面举措入手,深化改革,完成市场化转型。

(一)一个榜样——以央企改革为榜样

我国实行的是社会主义市场经济体制,国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础,特别是在关系到国计民生的城建、交通、水务等领域都离不开国有企业的担当和市场化经营。同时,按照国有资产管理权限划分,国有企业又可分为中央企业和地方国企。国务院国资委成立于 2003 年,成立之初共有 196 家央企,经过近 20 年的发展与合并重组,央企数量调整为 97 家,2021 年中央企业实现营业收入 36.3 万亿元,同比增长 19.5%,两年平均增长 8.2%;实现利润总额 2.4 万亿元,净利润 1.8 万亿元,央企在关系国家安全和国民经济命脉的主要行业和关键领域占据支配地位,是国民经济的重要支柱。

央企的发展也经历了从经营惨淡到政企分开,不断突破创新,逐步建立市场化体制机制,优胜劣汰兼并重组的改革之路。期间,国务院国资委在发挥顶层设计,主导改革方面发挥了重要的作用。

从 2013 年开始,国资委推进央企混合所有制改革,关注三大问题:一是激发民营企业参加混改动力;二是选择合适的战略投资者和合作伙伴;三是混改要加强各类投资者在文化、管理与技术上的深度融合。


本文标题:加快城投公司转型 化解地方债务风险 维护地方金融安全(二)
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