摘要：粮食安全作为现代概念已经获得广泛共识，如果从长的历史时段来看待粮食安全，不难发现粮食安全最终会在人类社会的自然演化发展中得到实现。但是，在现实条件下，经济系统无法有效覆盖低收入人群，使得全球饥饿状况在特定时空范围内不断反复，面对这一问题最为有效的策略是增加公共政策供给。当前，面对全球粮食安全的紧张形势，立足中国实际，需要在经济社会发展的自然演化和公共政策供给之间获得新的平衡，特别是临时性、救济性的策略不能成为长期的政策供给。粮食安全作为经济社会发展的重要结果，其可持续的基础在于人类社会的内在进步和不断发展。
关键词：粮食安全；公共政策；粮食储备；零饥饿
2022年中央一号文件提出“牢牢守住保障国家粮食安全和不发生规模性返贫两条底线”。从粮食安全的理论和实践来看，经常提到两个概念，一是粮食安全风险，二是粮食安全底线。粮食安全风险主要强调思维方式，承认粮食安全局势的变化发展，而粮食安全底线则侧重行动方式。当粮食安全的风险思维落实为政策方案时，其底线建构将会转化为确定性的物质准备，例如农业生产、农产品贸易、粮食物资储备等。从全局来看，粮食安全的逻辑在于以确定性应对不确定性，以物质基础构筑社会稳定屏障。
从历史发展来看，免于饥饿是人类经济社会发展的重要成果，“零饥饿”也成为人类未来发展的重要目标。从人类社会自身发展规律来看，粮食安全作为概念早期并不存在，未来也将随着社会进一步发展而消失。现阶段，粮食安全概念存续恰恰处于历史的过渡阶段。在当前阶段，农业产出水平已经可以逐步支撑人类自然繁衍，饥饿人口比例和绝对数量整体下降，但是负面因素仍然存在，在特定时空范围内粮食安全形势会恶化，为此有必要建立相应的公共政策以防止饥饿蔓延。相关公共政策作为人类实现粮食安全的现实选择是独立于生产与交换的经济系统而存在的，但未来实现“零饥饿”不会通过公共政策的路径。
为了对粮食安全及现有问题进行讨论，本文首先对粮食安全历史进行了简要概括，在低生产力水平时期，人与自然之间的相互关系是通过物质关系实现的，只有相当数量人口告别饥饿之后，粮食安全才能成为社会共识。在概念生成的基础上，对粮食安全风险进行了讨论，从人类角度，基于现有生产力水平，有讨论价值的安全需要置于人类行为的边界即风险阈值之内。当前的问题在于粮食消费的刚性特征决定了粮食安全的风险阈值区间十分狭窄，简单地增加供给和减少供给都可能带来形势恶化，这就使得粮食安全的政策救济始终处于矛盾境地。接下来，本文讨论经济系统对粮食安全的作用与贡献，这里存在一个基本逻辑，就是经济系统不会恶化粮食安全形势，现代市场经济的价格作用会促使粮食安全向优化方向发展。最后，本文讨论了公共政策的供给，特别是粮食储备政策对粮食安全的作用，即政治目标在底线策略上与经济目标存在不同，但是这种差异性并不会妨碍粮食安全高线目标的实现。
一、粮食安全的基本认识
关于粮食安全的国际认识与国内认识是不同的，历史认识与现代认识也是不同的。不仅如此，粮食安全的概念在各国的不同时期之间也存在较大差异。对比这些差异，不难发现：联合国粮农组织所提出的“摄取食物与营养的可获得性”只是一个折衷和包容的定义①。由于国际国内面临的环境不同，粮食在中国的概念往往被特定为谷物，安全概念在很大程度上特指为储备水平。因此，粮食安全在中国的概念特指谷物库存，这既有复杂的历史背景，也有特定的技术因素［1-2］。就概念来看，在当前条件下已经得到了完善，尽管谷物库存仍然是粮食安全的重要指标，但是粮食安全的内容得到了更多的充实。习近平总书记在2022年3月6日参加政协农业界、社会福利和社会保障界委员联组会时指出“要树立大食物观”。其实，在2017年中央农村工作会议上，习近平总书记就指出，“老百姓的食物需求更加多样化了，这就要求我们转变观念，树立大农业观、大食物观，向耕地草原森林海洋、向植物动物微生物要热量、要蛋白，全方位多途径开发食物资源”。
在当前条件下，国际国内的粮食安全概念在共识上具备一致性，而这种一致性显然是现代概念，其基础在于食物营养水平（或者可见预期）在一定程度上可以满足人类发展需要，或者说人类改造自然的能力达到了一定水平。按照人类生理需求来看，大致包括三个阶段：
第一阶段从人类诞生持续到新大陆发现，这一时期人类食物营养摄入增长十分有限，食物营养只能满足基本生理代谢和代际繁衍需要。任何农业技术发展与资源扩展带来的收获增长最终都被人口增长所吸收。布罗代尔认为“无论何时何地，不限于十五至十八世纪那个时期，每当人口增长超过一定的水平，人们就势必更加地依赖植物”。在这一阶段，尽管贸易能够在一定的时空范围内起到平衡作用，但是这种平衡作用并不能改变人与自然之间的紧张关系。马尔萨斯《人口论》讨论的正是这种关系。
第二阶段从新大陆发现到人类绿色革命时期，由于高产作物的引种大幅度地提高了食物产出，叠加人类工业化的进程，使得先进国家摆脱了食物约束。其结果是不仅人口数量大幅增长，人类健康状况也大为改善。能够观察到的，16—18世纪英格兰平均预期寿命在33—40岁之间，到1950年全球平均预期寿命已经达到45.7—48岁之间［3］。这一时期，食物获取越来越表现为依赖财富生产和分配，收入越高的国家食物供应越丰富、健康状况越好，这一现象也被描绘成Preston曲线［4］（P231）。这一阶段，不仅是农业生产出现了巨大进步，贸易也带来了全球范围产销分工，进一步促进了农业产出的增长。
第三阶段是人类绿色革命以来，随着农业产出水平的快速提高，发达国家的食物营养已经出现了相对过剩，由此也带来了一系列健康问题，大致可以判断的是：现阶段发达国家的食物营养已经达到甚至突破了人类生理需求。这一现象反映出人类在食物营养方面具备完全越过自然约束的能力。也正是因为如此，在1974年世界粮食大会上，出现了对“粮食安全”的定义，“在任何时候都能获得充足、营养丰富、多样化、平衡和适度的世界基本粮食供应”。此后，这一概念经过多次修改，其基础都立足于食物生产能力的大幅度提升，其潜台词是人类已经可以在能力上实现“零饥饿”的目标，而目标达成则依赖财富创造与分配。
可以简单概括，当前的粮食安全是一个现代概念，主要反映出人类社会的进步。透过人类历史，所谓的粮食安全概念，其实质就是经济生产能力与社会发展水平的体现。在现代社会，这两个要素共同构建了粮食安全的必要条件。能够看到，美国、巴西、澳大利亚等农业禀赋丰富的国家，其粮食安全来自农业生产；而日本、韩国、新加坡等国家的粮食安全则来自当地社会的财富创造。不仅如此，这些国家也具备良好的社会发展水平，尤其是社会治理能力（战争等混乱局势显然会恶化一个区域的粮食安全）。毫无疑问，粮食安全状况改善是人类社会发展的结果，之所以在现阶段成为政治目标，源于这一目标在经济上的可及性。如果不存在可及性，自然就不存在关于粮食安全的概念。
二、粮食安全的风险特征与政策空间
